2015年新修訂《食品安全法》第四條款確立了“食品生產(chǎn)經(jīng)營者對其生產(chǎn)經(jīng)營食品的安全負責(zé)”的基本原則。這一原則在監(jiān)管實踐中被表述為食品生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全的責(zé)任人。從該原則的基本內(nèi)涵以及生產(chǎn)經(jīng)營者的責(zé)任范圍、限度與界分，到具體落實的制度安排等，鮮有清晰明確的論述。準確理解和把握食品安全責(zé)任人的概念，對于食品安全行政執(zhí)法和司法裁判相關(guān)法律問題的理解與具體適用至關(guān)重要。

       整體觀察《食品安全法》的立法模式和語言風(fēng)格，我們可以發(fā)現(xiàn)，很多法律條款從立法語言的高度凝練和行文表述方便的角度，將食品生產(chǎn)、食品銷售和餐飲服務(wù)統(tǒng)稱為食品生產(chǎn)經(jīng)營，但是，在食品安全的責(zé)任劃分、歸屬等方面實際上有不同的制度安排。因此，不能機械地、籠統(tǒng)地理解食品生產(chǎn)經(jīng)營者在食品安全保障方面的角色和作用。

       遵循“風(fēng)險就近”原則

       現(xiàn)代社會是一個風(fēng)險社會，從風(fēng)險制造、控制、衍生、擴散的鏈條來看，每一項生產(chǎn)經(jīng)營活動參與者在風(fēng)險的產(chǎn)生和擴散過程中的角色作用是不同的?，F(xiàn)代立法責(zé)任體系的設(shè)計根植于“每個人對自己的行為負責(zé)”的個體責(zé)任本位原則，從風(fēng)險控制的視角看，必須要遵循“誰制造了風(fēng)險，誰應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任”的風(fēng)險就近原則。誰離風(fēng)險源最近，誰最熟悉風(fēng)險的產(chǎn)生之處，誰就應(yīng)該對此負風(fēng)險控制以及危害后果的責(zé)任。更細致地分析，還可以進一步考量誰制造了不允許的風(fēng)險，誰是風(fēng)險主動制造者，誰是風(fēng)險被動制造者，又是為誰的利益制造了風(fēng)險。從食品安全風(fēng)險制造和控制的雙重視角看，大多數(shù)情況下生產(chǎn)者對食品的“控制力”更強，是食品安全風(fēng)險的源頭，因此，對經(jīng)營者的責(zé)任設(shè)定不能完全等同于生產(chǎn)者，在經(jīng)營者的責(zé)任安排和具體判定上，要注意把握食品經(jīng)營者對食品安全風(fēng)險的實際控制能力，合理設(shè)置經(jīng)營者的注意義務(wù)和風(fēng)險控制責(zé)任。

       例如，在適用《食品安全法》百四十八條時，有的觀點對“明知是不符合食品安全標準的食品”的理解沒有與《食品安全法》設(shè)定的經(jīng)營者索證索票、進貨查驗義務(wù)結(jié)合起來考慮，出現(xiàn)了當(dāng)然地推定經(jīng)營者作為食品領(lǐng)域的專業(yè)參與者，自然應(yīng)當(dāng)知曉包括食品安全標簽標識在內(nèi)的專業(yè)知識，并推定經(jīng)營者明知相關(guān)的司法裁判。這些觀點都沒有準確地把握“風(fēng)險就近”原則在食品生產(chǎn)經(jīng)營者責(zé)任判定方面的作用。

       過程控制與法律責(zé)任承擔(dān)

       從過程控制的視角，“安全食品”是一個規(guī)范化操作的過程性控制的結(jié)果。食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者除了應(yīng)當(dāng)取得事前的許可外，更為關(guān)鍵的是應(yīng)當(dāng)落實《食品安全法》及相關(guān)法規(guī)規(guī)章、食品安全標準中有關(guān)食品安全規(guī)范操作、過程控制的要求。從法律責(zé)任承擔(dān)的視角，應(yīng)當(dāng)準確理解食品安全民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任及其界分。一方面，《食品安全法》規(guī)定了消費者在權(quán)益受到損害時，既可以向生產(chǎn)者，也可以向經(jīng)營者主張損害賠償?shù)南刃匈r付機制，這是基于消費者保護的特殊立法安排，并非不加區(qū)分地混同生產(chǎn)者與經(jīng)營者的法律責(zé)任；另一方面，行政法律責(zé)任與民事法律責(zé)任承擔(dān)的判斷標準不同，民事法律責(zé)任不以行政法律責(zé)任的承擔(dān)為前提，食品生產(chǎn)經(jīng)營者違反《食品安全法》所應(yīng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任，并不必然導(dǎo)致民事責(zé)任的承擔(dān)，不能簡單將兩者進行關(guān)聯(lián)。

       準確把握法律責(zé)任豁免的適用

       食品安全的責(zé)任不是無限責(zé)任，也不排斥責(zé)任的依法從輕、減輕、免除處罰的法律適用。行政法治的基本要求除了行政合法外，還有行政合理原則。

       一方面，在行政處罰裁量基準的設(shè)定以及具體執(zhí)法、司法過程中，要注重準確把握《行政處罰法》這一行政執(zhí)法基本法與《食品安全法》等行政執(zhí)法專門法的關(guān)系，特別是《行政處罰法》第二十七條從輕、減輕、免予處罰在食品生產(chǎn)經(jīng)營違法行為領(lǐng)域的應(yīng)用。從各地食品安全違法行為行政處罰裁量基準的比較分析看，各地對從輕、減輕、免予處罰等的把握還需要統(tǒng)一認識，更好地貫徹行政合理原則。

       另一方面，要根據(jù)實際情況，準確把握生產(chǎn)經(jīng)營者責(zé)任豁免的具體法律適用。現(xiàn)行《食品安全法》對生產(chǎn)經(jīng)營者的法律責(zé)任豁免主要體現(xiàn)在百二十五條的標簽瑕疵責(zé)任和百三十六條的經(jīng)營者責(zé)任免除條款。這些條款的法律構(gòu)成要件相對比較原則，存在較大的解釋裁量空間，需要綜合使用文義解釋、體系解釋和立法目的解釋等法解釋學(xué)方法來判斷。比如，《食品安全法》百三十六條對經(jīng)營者“可以免予處罰”的責(zé)任豁免條款，主要的構(gòu)成要件包括食品經(jīng)營者“履行了本法規(guī)定的進貨查驗等義務(wù)”，“有充分證據(jù)證明其不知道所采購的食品不符合食品安全標準”，“能如實說明其進貨來源”。這里既涉及到對“進貨查驗等義務(wù)”中“等”屬于立法中的“等內(nèi)等”還是“等外等”的理解，又需要判斷“充分證據(jù)”的“充分”。綜合考量《食品安全法》第五十三條、第六十五條對經(jīng)營者進貨查驗義務(wù)的規(guī)定，以及百三十六條進貨查驗與進貨來源如實說明的關(guān)聯(lián)性，對“等”宜理解為“等內(nèi)等”為宜，不宜盲目將這里的“等義務(wù)”鏈接至有關(guān)經(jīng)營者的其他責(zé)任要求。

       與“放管服”改革緊密結(jié)合

       有效落實“食品安全責(zé)任人”的要求，不是單純地設(shè)定法律要求和責(zé)任條款就可以完成的，食品安全是過程控制的產(chǎn)物。一是政府要加強相關(guān)法律法規(guī)和標準的可操作性解讀，從國家層面對《食品安全法》的行政執(zhí)法裁量基準進行統(tǒng)一，以更好地指導(dǎo)企業(yè)合規(guī)經(jīng)營；二是要轉(zhuǎn)變過分依賴許可管理的事前規(guī)制思路，給予市場主體更多的自我規(guī)制空間，比如各地在探索的行政許可申請人承諾制、小餐飲的登記備案形式審查制等；三是考慮到食品生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)態(tài)從業(yè)主體多、經(jīng)營規(guī)模和規(guī)范化程度的差異，應(yīng)從監(jiān)管和支持規(guī)范發(fā)展兩方面著手，通過必要的政策、資金支持等方式，指導(dǎo)、支持和幫助生產(chǎn)經(jīng)營者改善生產(chǎn)經(jīng)營條件。例如，各地普遍提出餐飲質(zhì)量提升工程，通過指導(dǎo)、幫扶食品經(jīng)營者改善廚房環(huán)境等，實現(xiàn)食品安全基本衛(wèi)生、環(huán)境條件的改善。