農(nóng)產(chǎn)品質量安全關系人民群眾身體健康，關系農(nóng)業(yè)長遠發(fā)展。2006年11月1日起，農(nóng)產(chǎn)品質量安全法施行。今年，全國人大常委會首次對該法進行執(zhí)法檢查。其中，當前開展農(nóng)產(chǎn)品質量安全工作和法律實施中存在的主要問題，是本次執(zhí)法檢查的重點之一。

       農(nóng)產(chǎn)品質量安全法施行以來，對轉變我國農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，提升農(nóng)產(chǎn)品質量，保障人民群眾的身體健康和生命安全發(fā)揮了重要作用。但是，12年來，農(nóng)產(chǎn)品質量安全法及相關配套規(guī)章從未進行過修訂。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和改革的不斷深化，農(nóng)產(chǎn)品質量安全法及其相關規(guī)定已明顯不適應當前農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管形勢。

       執(zhí)法檢查中，各地有關部門反映，部分農(nóng)產(chǎn)品質量安全標準制修訂嚴重滯后，給農(nóng)產(chǎn)品的檢驗檢測、監(jiān)管執(zhí)法帶來困難。此外，一些新問題甚至處于無法可依狀態(tài)，比如，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程可追溯制度因為缺少上位法，就存在責任主體不明確、標準不統(tǒng)一、多龍治水、與市場分工邊界模糊等問題。建議對農(nóng)產(chǎn)品質量安全法及時予以修訂，著力解決部門監(jiān)管職責分工、畜禽屠宰檢疫、產(chǎn)地準出與市場準入、農(nóng)產(chǎn)品質量追溯、監(jiān)管執(zhí)法與技術支撐保障等問題，使相關監(jiān)管領域有法可依。

       盡快解決與食安法銜接問題

       2015年，遵循“四個最嚴”的原則，食品安全法在修訂中對食品安全違法行為設定嚴格的法律責任，對食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全標準、食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售、有關質量安全標準的制定、有關安全信息的公布和農(nóng)業(yè)投入品作出了新的規(guī)定。

       被譽為“史上最嚴”的新食安法正式施行之后，實踐中，部分地方出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質量安全法與新食品安全法混用或者擇法而用的現(xiàn)象。廣西南寧市江南區(qū)食藥監(jiān)局副局長蘭海紅坦言，由于農(nóng)產(chǎn)品質量安全法的規(guī)定時間較久，而且內(nèi)容都比較原則，目前在實踐工作中，基層執(zhí)法部門基本不會適用該法，而是直接適用新的食品安全法。而一些基層執(zhí)法人員對農(nóng)產(chǎn)品質量安全法的了解也不多。

       值得一提的是，由于食用產(chǎn)品監(jiān)管鏈條長、環(huán)節(jié)多，實踐中還存在著部門監(jiān)管職責不清、監(jiān)管空白的問題。農(nóng)業(yè)部門、交通部門與食品藥品監(jiān)管部門對“有形”市場和“無形”市場界定尚存在爭議，運輸、儲存和水產(chǎn)品暫養(yǎng)等環(huán)節(jié)、場地的部門監(jiān)管職責尚未明確，類似“豆芽”監(jiān)管難的問題還不同程度存在。

       另外，還有地方反映，現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品質量安全法相關規(guī)定與修訂后的食品安全法、《農(nóng)藥管理條例》等法律法規(guī)也還存在一些不一致的地方，對市場銷售食用農(nóng)產(chǎn)品適用的法律法規(guī)執(zhí)法尺度不一，罰則內(nèi)容和處罰金額各不相同。比如，按農(nóng)產(chǎn)品質量安全法第五十條第二款、第三款的規(guī)定，對農(nóng)產(chǎn)品銷售企業(yè)、進入農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場中銷售農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營者可以處二千元以上二萬元以下罰款；按食品安全法百二十四條的規(guī)定，違法生產(chǎn)經(jīng)營貨值金額一萬元以下的，并處五萬元以上十萬元以下罰款，貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款。兩部法規(guī)處罰標準不一致，導致地方執(zhí)法部門存在執(zhí)法困難。

       鑒于此，地方建議，突出法律協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，處理好農(nóng)產(chǎn)品質量安全法與食品安全法有效銜接，實現(xiàn)兩法并行，各有側重。

       違法成本低處罰力度較弱

       “我們在按照現(xiàn)行法律法規(guī)對農(nóng)產(chǎn)品進行監(jiān)督抽查工作過程中，有時存在經(jīng)營戶或種植戶拒絕抽樣的情況，但由于現(xiàn)行法律法規(guī)沒有配套強制性的規(guī)定，難以對他們進行強制性處罰，導致執(zhí)法工作難度較大。”執(zhí)法檢查中，崇左市相關部門向執(zhí)法檢查組反映了實踐中存在的執(zhí)法難題。

       據(jù)了解，現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品質量安全法的處罰力度偏弱，一般罰款額度都規(guī)定在2000元以內(nèi)，額度為2萬元。違法成本低，對違法犯罪分子難以起到震懾作用。另外，法律責任中并未對散戶農(nóng)民設定行政處罰，這也被視為在一定程度上是對散戶農(nóng)民違法行為的縱容。而散戶農(nóng)民由于缺乏必要的質量安全知識和標準化生產(chǎn)技能，往往更容易出現(xiàn)不規(guī)范用藥和農(nóng)獸藥殘留超標問題，如果不設處罰，將難以保障農(nóng)產(chǎn)品質量安全。

       此外，現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品質量安全法規(guī)定的農(nóng)產(chǎn)品質量安全責任主體主要是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社。許多家庭農(nóng)場、種糧大戶種植養(yǎng)殖的規(guī)模相當大，但因法律未對其設定處罰措施，而逃避了法律的約束。一些農(nóng)民專業(yè)合作社為松散型組織，其往往以否認該農(nóng)戶是成員等形式，逃避承擔相應責任，給執(zhí)法造成困難。

       盡管2007年《國務院關于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》已將分散農(nóng)戶納入監(jiān)管范圍之內(nèi)，但其法律效力遠不及農(nóng)產(chǎn)品質量安全法，且在實際執(zhí)行過程中很少被引用為執(zhí)法依據(jù)。由于分散農(nóng)戶基數(shù)大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不夠規(guī)范，存在較大的管理隱患。

       鑒于此，廣西壯族自治區(qū)政府建議適當擴大農(nóng)產(chǎn)品法律責任主體，將散戶納入法律調(diào)整范圍，強化生產(chǎn)經(jīng)營主體責任。還有地方建議，加大對農(nóng)產(chǎn)品質量安全違法行為的處罰力度，對違法生產(chǎn)經(jīng)營者實行最嚴厲的處罰，突出各類主體責任，建立健全地方政府和監(jiān)管部門的管理責任綜合運用民事、行政、刑事等手段，建立最嚴格的法律責任制度，對失職瀆職的地方政府和監(jiān)管部門實行最嚴肅的問責。同時，將《關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》《國務院關于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》中行之有效的規(guī)定納入法律，健全食用農(nóng)產(chǎn)品行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，明確違法犯罪案件移送要求，進一步提高執(zhí)法力度。