食糖是我國(guó)重要的農(nóng)產(chǎn)品，其產(chǎn)值和產(chǎn)量?jī)H次于糧食、油料和棉花，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著重要作用。近年來(lái)，我國(guó)食糖消費(fèi)量不斷增加，2018年消費(fèi)量1520萬(wàn)噸，人均消費(fèi)量約10.9千克，約為世界平均水平的50%。

　　我國(guó)食糖產(chǎn)業(yè)主要分布在廣西、云南等甘蔗主產(chǎn)區(qū)，涉及糖農(nóng)4000多萬(wàn)人。糖料種植收入是主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入和財(cái)政收入重要來(lái)源，直接影響到邊疆地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。廣西110個(gè)縣市區(qū)中有93個(gè)種植糖料蔗，其中23個(gè)國(guó)家脫貧攻堅(jiān)重點(diǎn)縣、19個(gè)省級(jí)脫貧攻堅(jiān)縣和6個(gè)邊境縣，蔗農(nóng)2000多萬(wàn)人，相關(guān)產(chǎn)業(yè)工人10多萬(wàn)人。2018年國(guó)家公布了廣西龍州縣等多個(gè)國(guó)家貧困縣已“脫帽”，全部都是糖料蔗種植大縣。由此可見(jiàn)，食糖產(chǎn)業(yè)作為扶貧產(chǎn)業(yè)，在帶動(dòng)農(nóng)民脫貧增收上作用顯著，對(duì)實(shí)現(xiàn)2020年貧困人口全部脫貧具有重大意義。

　　“先天不足”又遭進(jìn)口沖擊，產(chǎn)業(yè)受重創(chuàng)

　　我國(guó)甘蔗主產(chǎn)區(qū)主要為丘陵紅壤旱地，土壤貧瘠、降雨量不均，以散戶經(jīng)營(yíng)為主，規(guī)模小自然條件差也制約了機(jī)械化水平的提高。加之我國(guó)勞動(dòng)力工資、土地租金快速上漲，糖料蔗生產(chǎn)成本不斷抬升，我國(guó)食糖產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力不斷下降。目前，如果要保證蔗農(nóng)每噸100元以上的收益，收購(gòu)價(jià)至少需要維持在500元/噸以上，這一價(jià)格水平分別是巴西、泰國(guó)、印度、澳大利亞等食糖主產(chǎn)國(guó)的3.1倍、2.8倍、3.2倍、1.8倍。

　　近年來(lái)，受國(guó)內(nèi)需求驅(qū)動(dòng)和國(guó)際糖價(jià)低迷影響，我國(guó)食糖大量進(jìn)口，2011年進(jìn)口292萬(wàn)噸，超過(guò)我國(guó)食糖194.5萬(wàn)噸的進(jìn)口關(guān)稅配額。隨后進(jìn)口持續(xù)高位，2015年進(jìn)口達(dá)484.6萬(wàn)噸。受進(jìn)口激增影響，國(guó)內(nèi)食糖產(chǎn)業(yè)遭受重創(chuàng)，連續(xù)4個(gè)榨季虧損，2013/14榨季全行業(yè)虧損97.6億元，虧損面近70%。2015年共有45家糖廠關(guān)停，近1萬(wàn)產(chǎn)業(yè)工人失業(yè)。甘蔗收購(gòu)價(jià)下調(diào)，蔗農(nóng)種植出現(xiàn)虧損，2014年每生產(chǎn)1噸甘蔗虧損近60元。廣西糖業(yè)作為全國(guó)制糖業(yè)的縮影，全區(qū)制糖業(yè)連續(xù)4年虧損，企業(yè)虧損額超52億元，蔗農(nóng)直接損失達(dá)62.5億元。

　　2015年我國(guó)對(duì)食糖進(jìn)口實(shí)行了進(jìn)口自動(dòng)許可管理，糖業(yè)協(xié)會(huì)加強(qiáng)了行業(yè)自律，同時(shí)進(jìn)一步下調(diào)了主產(chǎn)區(qū)甘蔗收購(gòu)價(jià)格，但進(jìn)口對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)的影響依然嚴(yán)峻，食糖壓榨產(chǎn)量和甘蔗產(chǎn)量雙下降。

　　審慎啟動(dòng)保障措施，成效明顯

　　在常規(guī)調(diào)控手段難見(jiàn)成效的情況下，食糖產(chǎn)業(yè)界和主產(chǎn)區(qū)政府積極尋求啟動(dòng)貿(mào)易救濟(jì)措施的可能性。貿(mào)易救濟(jì)措施主要包括反傾銷、反補(bǔ)貼和保障措施。與反傾銷和反補(bǔ)貼措施主要針對(duì)個(gè)別有傾銷和違規(guī)補(bǔ)貼行為的貿(mào)易伙伴不同，保障措施是在正常貿(mào)易進(jìn)行過(guò)程中對(duì)所有貿(mào)易伙伴可以采取的貿(mào)易救濟(jì)措施。根據(jù)我國(guó)保障措施條例規(guī)定，啟動(dòng)保障措施必須滿足“進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加，并對(duì)生產(chǎn)同類產(chǎn)品或者直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重?fù)p害威脅”的條件。我國(guó)食糖產(chǎn)業(yè)已經(jīng)因進(jìn)口激增受到嚴(yán)重?fù)p害，加上進(jìn)口來(lái)源國(guó)較多，在這種情況下，啟動(dòng)保障措施調(diào)控食糖進(jìn)口更加有力有效。

　　廣西食糖產(chǎn)量占我國(guó)食糖總產(chǎn)的60%以上，滿足了代表國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)提出采取保障措施申請(qǐng)的資格。2016年7月27日，廣西糖業(yè)協(xié)會(huì)代表國(guó)內(nèi)食糖產(chǎn)業(yè)向商務(wù)部提交申請(qǐng)書，請(qǐng)求對(duì)進(jìn)口食糖進(jìn)行保障措施調(diào)查，云南糖協(xié)、廣東糖協(xié)、新疆糖協(xié)、內(nèi)蒙古糖協(xié)和黑龍江糖協(xié)紛紛代表各自食糖會(huì)員生產(chǎn)企業(yè)支持申請(qǐng)。9月22日，商務(wù)部發(fā)布公告，對(duì)進(jìn)口食糖進(jìn)行保障措施立案調(diào)查。隨后，經(jīng)過(guò)聽(tīng)證會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地核查等調(diào)查環(huán)節(jié)，商務(wù)部于2017年5月22日發(fā)布公告，裁定進(jìn)口食糖數(shù)量增加與中國(guó)糖業(yè)受到嚴(yán)重?fù)p害存在因果關(guān)系，即日起對(duì)關(guān)稅配額外進(jìn)口食糖征收保障措施關(guān)稅，實(shí)施期限為3年。

　　我國(guó)保障措施條例規(guī)定，如果保障措施適用期限超過(guò)1年時(shí)應(yīng)依固定時(shí)間間隔逐步放寬該措施，因此，本案實(shí)施期限內(nèi)征稅幅度逐年放寬5%，年45%，第二年40%，第三年35%。措施實(shí)施當(dāng)年，食糖進(jìn)口229.1萬(wàn)噸，同比下降25.4%，創(chuàng)2010年以來(lái)水平。全國(guó)糖農(nóng)收入同比增加38.5億元，制糖業(yè)扭虧為盈32億元。

　　“以時(shí)間換空間”，助力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

　　保障措施的實(shí)施為我國(guó)食糖產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)爭(zhēng)取了3年緩沖期。以廣西為例，在對(duì)進(jìn)口食糖采取保障措施的機(jī)遇期狠抓“雙高”（高糖高產(chǎn)）基地建設(shè)，截至2018年，全區(qū)500萬(wàn)畝“雙高”糖料蔗基地累計(jì)完成土地整治435.9萬(wàn)畝。已建成的“雙高”基地良種種植率達(dá)，機(jī)種率為75.66%，機(jī)收率為15.11%，綜合機(jī)械化率為67.08%，糖料蔗種植水平進(jìn)一步提高。同時(shí)，堅(jiān)持政府引導(dǎo)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以資本為紐帶、以自愿為原則，大力推進(jìn)核心制糖企業(yè)戰(zhàn)略重組，產(chǎn)業(yè)集中度明顯提高，目前6家核心制糖企業(yè)產(chǎn)糖量約占全區(qū)75%左右。食糖商貿(mào)服務(wù)體系建設(shè)初見(jiàn)成效，服務(wù)能力和水平不斷提升，泛糖產(chǎn)品現(xiàn)貨交易平臺(tái)的運(yùn)行穩(wěn)定了食糖價(jià)格，甘蔗生產(chǎn)大數(shù)據(jù)服務(wù)系統(tǒng)則為甘蔗生產(chǎn)提供了信息化、精準(zhǔn)化服務(wù)。廣西食糖產(chǎn)業(yè)迸發(fā)出新活力，呈現(xiàn)健康平穩(wěn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

　　食糖保障措施是我國(guó)2001年加入世界貿(mào)易組織（WTO）以來(lái)發(fā)起的首例涉農(nóng)保障措施案件，也是我國(guó)涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)依法、依規(guī)合理運(yùn)用國(guó)際規(guī)則保護(hù)國(guó)內(nèi)行業(yè)利益的一次積極嘗試，基本達(dá)到了以時(shí)間換空間，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的立案初衷，同時(shí)也為保障老少邊窮地區(qū)4000萬(wàn)糖農(nóng)的生計(jì)、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)全面小康做出了積極貢獻(xiàn)。